保障私隱報業評議會對新聞自由的影響

(原文刊於香港電台出版的「傳媒透視」1999年9月，特許本社轉載）

本文乃就法改會的建議提出個人看法，希望引發更多有心人士，關注香港新聞行業的健康發展，專業水平的提升，以致充份發揮其監察與制衡的功能，令市民大眾的私隱權益獲得法律保障之餘，同時可以透過新聞傳播媒介去有效監察政府與公眾利益有關的事務。

（一）傳媒侵犯私隱的嚴重性

傳媒侵犯私隱的行為並不單只在今時今日的香港發生；其實，不論是西方還東方，因為傳媒要發揮其監察功能或出於商業利益的考慮，而不斷重覆出現各種侵犯私隱的行為。就嚴重性而言，香港傳媒的「違規」行為不見得比西方社會嚴重。

若仔細分析最近幾年來，大部份侵私行為似乎都發生在少數銷量高的大眾化報紙中，而不少另類報章，包括英文，財經和較嚴肅的報章，卻極少為求滿足讀者窺秘的好奇心理而侵犯私隱權益。

香港新聞媒介，包括那些多次侵犯私隱的媒體，都一直發揮其監察與制衡的功能，這是有目共睹的。而執行其監察任務的時候，有時候很難避免會干擾被監察者的私人生活，這是可以理解的；在西方社會，這被認為是「不可避免的奸惡」（necessary evil）。

（二）「保障私隱報業評議會」的設立會否影響新聞自由？

一般人都認識到，新聞自由並不是在一個真空狀態中存在和運作。世界上所有的大眾傳媒都受到政治、經濟、文化和社會力量不同方式和程度的約制。因此，立法規管新聞媒體的運作並非新事，問題是：法改會所建議的「保障私隱報業評議會」會不會對新聞自由造成破壞性的傷害，令新聞媒體不能有效發揮其監察功能。

我們同意傳媒行使社會賦與它的新聞自由，並不是為了傳媒的商業利益，而是為了其有效監察政府及社會。我們也同意，個人私隱乃基本人權，必須受到保障。可是，對於工作上涉及廣大市民重大長遠利益的政府高官，他們擁有權力影響政策的制訂和運作，他們必須受到比一般市民更嚴厲的監察。換句話說，政府員官、議員，及那些行事決策會涉及公眾利益的人士，他們的個人私隱權利便必須作某種程度的犧牲。

因此，保障私隱權利的法例規管若不能區別各類行事決策涉及公眾利的人士，豁免新聞媒介對他們進行監察時所可能引起的不便或侵私行為的法律責任，將促使這類人士利用私隱法例所提供的保護，消極方面可以拒絕監察，積極方面更可阻嚇新聞工作者進行採訪跟進。結果是削弱新聞傳播媒介行使其新聞自由去監察和制衡政府的能力，最終令民主制度受損。

至於那些自願成為大眾關注的另類公眾人物──演藝界的影視明星歌星等，他們的私隱權益也必須作出某種程度的犧牲。雖然演藝界人士的私隱權益也應該得到保障，可是，他們不單自願成為公眾關注的人物，更常常利用傳媒去促進們的私利。這種以社會公器促進私利的情況，立法時必須審慎，否則會為他們提供不必要的保障。

（三）誰來監督新聞傳播行業？

採訪報導與市民大眾有切身關係、對社會有重大影響的事務，帶來十分重要的社會效應，包括增加透明度和增加社會關注和參與。新聞傳播媒介開放言論空間，讓社會各界參與討論，發表意見，令政府及各有關團體人士對各特定事務有更深入、全面及周詳的評議才作出影響深遠的決定。各新聞媒體的社論和各界的批評就擔當了監察和制衡的角色。

要發揮這些重要的社會功能，必須在多元意見紛呈的情況下，民主機制才能開動，政府才能兼聽，社會才能自我完善進步，而言論自由及新聞自由卻是發揮這些社會功能的必須元素。

因此，理論上，對大眾傳播行業，特別新聞媒體，法例的規管應該愈少愈好。可是，在大眾傳媒濫用新聞自由而造成社會不安、侵犯私隱以謀私利的情況下，監察規管似乎是有需要的了。

由於新聞傳媒監察的對象是必須向市民大眾交待和負責任的政府，所以，由政府制訂守則去規管傳媒會有角色及利益衝突的情況，是不適宜也不應該。由業內的自律組織去監管比由政府監管則較為恰當，可是，困難不少。若要業內自律組織作有效監管，必要條件包括：

1. 各傳媒機構的老闆必須認識並且認真落實執行一個專業理念：新聞傳播不單是一個商業機構，更是一個社會公器(public trust)，除了營商賺錢，它更負有守望、示警，提醒和監察的社會功能。
2. 所有傳媒機構都願意參與這個自律組織，和願意遵守所制訂的守則。
3. 這個自律組織的權威必須被所有傳媒機構確認，所作裁決才能有效執行。

目前，香港的傳媒生態環境似乎並未具備以上三個必要條件。加上傳媒自律組織若不加入外界的監察力量，也有角色和利益衝突的問題。至於市場力量能否在香港發揮其影響力，以監察傳播的操守，則見仁見智。退而思其次，由法改會提出的「保障私隱報業評議會」有其好處，但也有弱點。

若由一個法定組織來監察，因有法定約束力，有關傳媒機構的參與和有效執行的問題便會迎刃而解。有充足資源去處理投訴、進行研究調查，以致受傷害的市民投訴有門是另一個好處。建議中的評議會在投訴委員會調查前可以嘗試進行調解，和任何受屈人士可向上訴庭提出上訴是應有之舉。

可是，評議會具有懲罰性的權力，特別是向違規報章或雜誌處以罰款高達五十萬元的建議，卻有以下的弊病：

1. 它是懲罰性的，對尋求、收集、挖掘多元意見和信息具阻嚇和冷凍作用。這對促進新聞資訊消息的流通、增加透明度、和提高傳媒的監察功能都有不良的影響，嚴重影響新聞自由。
2. 對資源短缺的媒體會構成壓力，對傳媒生態的均衡發展會有不良效果。

（四）結論：

要對新聞傳播媒介作出法定有效的規管，它應該是既有效規管時也不會削弱其監察功能的。以下是一些建議：

 

1. 先讓新聞傳播業界透過其自律組織，按他們自行制訂的專業守則進行自我監察，兩年內若傳媒侵私情況仍無改善，才考慮立法設立「保障私隱報業評議會」；
2. 兩年後要設立的「保障私隱報業評議會」可以集制訂守則、處理投訴、自動進行調查，作出裁決於一身，但不具有罰款權力。
3. 評議會作出的調查結果和裁決後，可以宣佈有關媒體違反《私隱守則》，譴責該等媒體、要求以評議會所指定的方式刊登道歉啟事，並可在香港流通的傳媒上刊豋評議會的調查結果和裁決。

這做法一方面沒有罰款帶來的阻嚇及冷凍效果，同時促進新聞資訊的流通，讓媒體受到監察之餘，市民大眾得知各媒體的專業操守和水平，對新聞自由卻沒有不良的影響。