工作報告建議重點──約章

回應《消除歧視性小眾諮詢小組工作報告》系列五

《消除歧視性小眾諮詢小組工作報告》（下稱報告）提出，為提高對不同性傾向和跨性別人士的敏感度和友善程度，應制訂《不歧視性小眾約章》（下稱《約章》），讓僱主；學校；貨品、設施及服務提供者；以及業主／負責處置和管理房產的代理自願採納。

約章的性質

在評論設立《約章》的合適性前，必先了解約章的性質。「約章」一詞沒有公認的定義，若從香港現有的部份約章來看（見表一），約章一般是由政府、法定機構或民間組織發起，並邀請相關公司、企業等自願地作出一些不具法律效力的承諾。有關承諾一般涉及改變社會文化及價值觀，例如，《職業安全約章》促進職業安全意識，《有能者‧聘之約章》鼓勵共融文化。由政府或法定機構倡議的約章，有不少情況是對現行強制性的法例輔以自我規管的元素，從文化及價值觀上促進有效管治。例如，《公平待客約章》及《職業安全約章》分別是對《銀行業條例》及《職業安全及健康條例》的補充。
 
表一：香港現有的部分約章內容

政府的角色

報告建議由政府制定《約章》。這裡涉及政府的角色問題。以上已指出，政府很多時候是在現有法例的基礎上制定約章。報告建議政府參考的本地及其他司法管轄區的約章例子，亦是同樣有現行法例作為背景及依據的。[1]既然報告已指出性傾向歧視立法與否存在爭議，那麼，在缺乏法例基礎的情況下，政府又可依據甚麼去制訂《約章》呢？

《消除性傾向歧視僱傭實務守則》(下稱《守則》)

報告指出，《約章》將會取代目前的《守則》。《守則》同樣是一個自願參與的不具法律效力的指引，其性質與約章相近，故此，《守則》的執行及其效用的情況，將可作為決定是否及如何制定《約章》的重要依據。惟《守則》自推出以來，政府從未公佈《守則》的成效如何，而在一些涉及學校[2]的個案中卻引起不少爭議。在考慮制定《約章》前，宜先檢討《守則》的成效。

信仰、言論及良心自由

報告指出，《約章》應涵蓋有理由給予差別待遇的特殊情況，並引用《守則》內的兩個特殊情況為例子。由於報告亦承認性小眾權益與信仰、言論及良心自由的潛在衝突，故此，亦須保障這些自由。

執行上的問題

報告提出，制定《約章》前，宜諮詢有關持分者的意見。但是，《約章》所涵蓋的機構範圍相當廣泛及分散，實際運作上的處境亦有很大差異，要諮詢他們 (尤其是各行各業的貨品、設施及服務提供者及眾多的業主) 的意見實在困難。

報告指出，採納《約章》的機構要承諾推行不歧視政策，包括發出明確的政策聲明，監察並檢討政策的推行情況，設立內部申訴程序等。這對小企業及個人（如業主）來說是難以操作的，並且加重經營成本。
 
報告又認為，《約章》的成效應定期作出評估。這涉及誰人評估，所需費用，訂定評估的標準，以及搜集《約章》的執行情況等複雜的問題。由於參與機構的範圍相當廣泛及分散，評估就顯然更加艱鉅。

效益分析

最後，考慮制定《約章》前，需作出成本及效益分析，確保《約章》所帶來的好處，大於實施《約章》所要付出的成本。如以上所說，執行及評估《約章》是要付出成本的，有關成本最終會由消費者及納稅人承擔。另外，雖然《約章》不具法律效力，但從基督教國際學校事件[3]可見，它會對信仰、言論及良心自由帶來潛在衝擊，持續的爭辯及投訴，無疑帶來無形的社會成本。制定《約章》，實在要三思而後行。