解構特區政府的家庭政策

 摘要
 
本文從政務司司長唐英年親自領導的家庭議會講起，探討界定「家庭政策」的不同進路，指出「家庭視角」是家庭政策不可或缺的元素；而問題處境的診斷是制訂家庭政策的重要起始點，假如對家庭面對的問題掌握不夠全面或深入，會關鍵性地令政策目標錯誤聚焦，影響政策手段的取捨選擇和成效評估。本地和國際間關於社會變遷和家庭價值的研究卻發現，社會現象和個人行為的因果關係複雜，不能片面地將家庭和婚姻生活的改變，歸咎於社會價值或個人倫理。在政策施行上，鞏固落實傳統家庭價值未必能達到強化家庭制度的社會目標。而且，單靠一套家庭價值不能直接推演出切實可行的家庭政策，因為尚要兼顧平衡社會公平、分配公義、公共理財等宏觀的政策考慮。爭取政府回應家庭面對的困難挑戰之餘，我們不能迴避一些基本的政治哲學原則問題，例如：政府的責任是製造成全幸福的家庭，還是優先照顧不幸的家庭？
引言
行政長官曾蔭權在2006/07年的施政報告中宣布，會研究成立一個高層次的「家庭事務委員會」（Family Commission）：
 
要強化家庭功能、以家庭為核心提供各種支援，以及促進親密和諧的家庭關係，我們需要新的思維、新的觀念。一個值得考慮的做法是設立一個綜合、整體、高層次的家庭事務委員會，負責支援家庭的政策和措施。委員會可融合現有處理不同年齡和性別人士事宜的各個委員會，集中資源，從跨政策範疇的角度研究和處理問題，令工作更有效、更協調。[1]
 
但當2007年12月政府委任16名社會人士成為新的「家庭議會」（Family Council）成員，這個由政務司司長唐英年領導的家庭議會，並沒有整合現存的三個事務委員會、反而架床叠屋。家庭議會只不過是另一個普通的諮詢組織，並沒有制訂政策的研究能力、行政職權，而且政府亦從未明確承諾會制訂一套周詳一致的「家庭政策」（Family Policy）以支援香港不同形式的家庭面對的衝擊。
 
本文將會從釐清「家庭政策」此概念入手，簡介一些制訂家庭政策的分析工具，並引用本地和國際最新的社會研究解讀家庭生活的轉變，探討在社會政策中引入「家庭視角」（Family Perspective）的困難，希望能幫助讀者反思：我們到底需要怎樣的「家庭政策」？
 
何謂「家庭政策」？
 
要了解特區政府對家庭的政策，需要先區別三個概念：
 
1. 家庭政策（Family Policy）；
 
2. 與家庭相關的政策、服務、計劃（Family-relatedPolicies, ServicesandProgrammes）；
 
3. 家庭友善政策及僱傭措施（Family-friendlyPolicyandEmploymentPractices）。
 
一直以來政府絕少提及「家庭政策」一詞，無論是政府文件或是官員發言，都是以「與家庭相關的政策、服務、計劃」交代不同政府部門為一般家庭或特定家庭成員年齡或性別組別提供的服務，正好反映政府根本沒有一套綜合整體的策略去協助不同的家庭面對他們的挑戰，部門之間也缺乏協調，無法保證政出多門而不會自相矛盾。
 
中央政策組委託中文大學香港亞太研究所進行的家庭政策國際研究，[2]開宗明義指出學術文獻上對「家庭政策」的定義並無共識，但為方便比較所以採用一種技術性定義（Operational Definition），將範圍限制在「實質」的：1. 財政支援（Cash Support for Families）；2.假期（Leave Benefits for Working Parents）；3.托兒支援（Child Care Services）。假如將「家庭政策」定義在這個層次，則特區政府或多或少在三方面都有些微惠及家庭的措施（例如，子女免税額、法定的有薪產假等），但這些實質支援是否足夠、政府提供了這些支援是否便代表它有一套「家庭政策」？
 
如果「家庭政策」是抽象的概念，「家庭友善政策」則比較具體、卻又過於狹窄，容易將支援家庭的責任完全轉嫁給僱主，家庭政策的討論變成如何以立法或行政手段，「威逼利誘」僱主為僱員提供更多福利；另一方面，「家庭友善政策」也可以太空泛，假如政府任何對家庭友善的政策都可算是「家庭政策」，這個定義是多餘的（Redundant），因為沒有政府會承認自己故意制訂一些對家庭不友善的政策！
 
「家庭政策」難以定義是因為家庭是由個人組成的，所有影響個人的社會政策，都會影響家庭的福祉（Well-being）；如此，則所有影響市民生活的公共政策都是「家庭政策」。對「家庭政策」更深入全面的理解應最少兼顧政策的：1.意圖和目標（Objective）——公開或明顯的（Explicit or Manifest），還是隱藏或潛在的（Implicit or Latent）；2.效果和結果（Outcome）——直接或蓄意的（Direct or Intended），還是間接或無心的（Indirect or Unintended）。在實然的層面，有一些政策可以特別兼顧家庭的元素，成為蓄意的家庭政策，但政府未必有這樣做；例如教育政策中的教學語言和課程改革，有沒有顧及對來自少數族裔家庭的孩子不公平的對待？在應然的層面，有一些公共政策應該成為家庭政策的一部分去通盤考慮、卻沒有如此發生；例如直接關係中港家庭團聚的人口政策，便不在家庭議會的職權範圍之內。
 
由此可見，一個政策是否「家庭政策」不在於它的內容，因為大部分公共政策都沒有明顯針對家庭的意圖，卻往往無意中間接影響不同的家庭。「家庭政策」的範疇取決於政策制訂者（或甚至觀察者和分析者）的觀點與角度（Perspective）：他們是否將家庭的福祉作為制訂和評估政策的主要考慮之一？「家庭政策」或者不是「一套」明文的政策，不只是在某些社會政策範疇內發揮指導規範作用，而是施政過程、管治作風之中有沒有適切地引入一些經過深思熟慮的「家庭視角」。不過，無論是以甚麼準則，大部分發達國家的政府也不具備整全的「家庭政策」。雖然美國有學者已經發展出一份非常詳盡的家庭影響評估（Family Impact Analysis）清單，[3]有系統地審查公共政策背後對家庭價值的假設，以及這些政策對家庭結構和功能的影響，但其實國際上迄今未有國民政府將家庭影響評估付諸實行。
 
如何制訂「家庭政策」？
 
制訂家庭政策除了要有家庭視角，也需要經過一般公共政策的研議過程，其中包含四個元素：
 
1.問題處境(Problem Definition)： 家庭政策要處理的是甚麼問題（例如，不婚、遲婚、離婚、不生育）？施政者對問題的長闊高深必須有掌握、有實證支持，有面對難題的勇氣，不能藥石亂投、或掩耳盜鈴、或敷衍塞責；
 
2. 政策手段(Ownership and Instrument)： 有甚麼可行的政策手段（不外乎賞或罰）可以達到政策的目標（例如，希望減低離婚率、鼓勵生育）？是否必須立法規管理，或動用經濟誘因？更根本的是，施政者先要向社會解釋政府應否干預家庭生活這些私人的行為，對公權力（和公帑）的行使有節制自限；
 
3.制訂過程(Process and Solution)： 對問題處境有所理解之後，施政者應通過怎樣的程序爭取社會大眾對政府建議的目的和手段達成共識？尋找解決社會問題的過程有時比設計出一個天衣無縫的答案更重要，現代管治藝術講求社會參與（Social Engagement），被動單向的諮詢方式已經追不上公民社會發展的要求；
 
4. 論證評估(ex anteorex post Evaluation)： 不同的政策選項有何利弊，甚麼政策手段最有效達到政策目標、最低成本、最少副作用和反效果？政策實施之前或之後施政者都應該有一個事前驗證（或事後檢討）的步驟，比較實施不同政策選項（包括甚麼也不做）的社會成本和效益。
 
篇幅所限，本文只集中討論診斷問題處境的困難，因為這個政策起步點最容易令家庭政策錯誤聚焦。
 
社會學家近年開始重新審視家庭婚姻制度「崩潰」或「瓦解」之說，令我們對家庭的現況有更立體的認知。[4]首先，二次大戰後結婚率、生育率等高企的現象，可能只是歷史上的例外或偶然，以此為比較基準判斷目前家庭制度的健康狀況，未必公平合適，也不能以過去幾十年的趨勢外推（Extrapolate）；事實上，例如在美國，兒童生活在有雙親照顧的家庭的比例沒有如預期般直線下降，反而由1990年代開始趨向平穩（Level-off）。[5]第二，在現代社會經歷了過去一個世紀以來的急劇變遷之後，期望家庭婚姻制度絲毫無損是不切實際的，甚至有學者認為家庭組合、親密關係的多樣性或者是不可逆轉的社會事實。第三，家庭關係組織有其主體性，是個人選擇和適應社會經濟轉變的「生存策略」，不是掌權者能夠簡單通過法律或行政手段隨意調動轉變、達到理想目標效果。
中大亞太研究所做的國際比較，歸納出家庭政策的主要目標通常有三項：1.家庭完整和穩定（Family Solidarity and Stability)；2.鼓勵生育（Pro-natalist Goal)；3. 兩性平等（Gender Equality）。但在調查中卻發現，研究範圍內的5個國家之中，沒有一個能同時達到這三個目標。研究結果顯示：家庭政策對女性就業率的影響力，遠高於對女性結婚和生育決定的影響力；強調傳統家庭模式，往往會令生育率下降，也無助改善兩性平等；但兩性平等的提高，卻又不一定導致生育率偏低。特別是德國和新加坡，他們最強調傳統家庭模式、內部團結、家庭成員的責任等價值，當地生育率卻相對最低。背後的原因不難猜度，就是人會適應政策環境而生活，社會越強調兩性傳統角色，女性越難平衡工作和家庭，便越不願意生育。公共政策與個人行為微妙的互動，影響政策目標的可行性和彼此之間的取捨。
 
換言之，社會現象和個人行為的因果關係複雜，例如離婚問題嚴重，到底是家庭問題的病源、還是病癥？離婚率高，是家庭價值轉變的因、還是果？不搞清楚這些因果關係，便不可能研判出離婚這個個人抉擇，是否一個可以消滅的社會問題，以及如何消減。香港大學社會工作及社會行政學系為中央政策組進行的家庭觀念及價值趨勢研究便發現：一方面普羅大眾仍然較為傳統，覺得結婚較好，要有小孩子，不要離婚，不要有婚外情或同性戀，並應照顧年老一代；但另一方面，他們對於自己或其他人在離婚、再婚、同居、婚前性行為及沒有生孩子，和非傳統男女角色等方面卻較容易接受。[6]這個結論跟之前大部分的研究吻合：即使社會和家庭在結構上經歷巨大轉變，傳統家庭價值仍然持續表現出穩定性和抗逆力（Resilience）；但同時，我們看到行為和價值之間的差距，離婚率高不等如家庭觀念薄弱，相反一個高舉傳統價值的社會，離婚率一樣可以很高。
 
「家庭價值」+「公共政策」= 「家庭政策」？
 
港大的研究報告其中一項建議是：
 
我們提議支持傳統的家庭價值及觀念，原因是：我們的社會應付不了失去這些價值及觀念的沉重代價，但我們也應盡力幫助那些與大多數人觀念及價值不同的人。簡單來說，我們的服務要有足夠的廣[泛]性，去幫助那些持守傳統觀念及價值的人和那些偏離的人。[7]
 
反觀發達國家過去關於家庭政策的爭論，幾乎都始於對何謂「理想健全家庭」的定義的執拗，但往往都實務地回歸到一個共同的出發點：政府不能只支援單一種模式的家庭，反而如何照顧「不理想」的家庭更應獲得政策上的優先處理。家庭價值的討論或者是制訂有社會認受性的家庭政策的必要條件，但絕非充分條件，甚或可能令家庭問題被錯誤定性、被化約為個人倫理或操守問題。
 
「理想家庭」的爭論非但可以沒完沒了，即使是對於如何界定家庭單元（Family Unit）這個簡單的基本問題，社會上也未必有一套前後一致的社會本體論（Social Ontology）：例如，假若一對夫婦離婚，究竟家庭數目是由一變成零（家庭散了）、二（男女雙方各行各路），還是仍然是一（對於孩子而言父母仍然是父母）？又例如，當一對新人結婚，家庭數目是維持原來的二（女方嫁入男家）、變成三（二人離開父母成立新家庭），還是一（兩戶人一家親）？這些並非純粹抽象的形而上難題，卻關乎很多政策上的取捨，例如每當我們分配家庭成員之間的權責，家庭成員的身份（誰是我的親人？）如何劃定，社會就未必能有放諸四海皆準的統一說法，須因應個別政策的性質找出折衷權宜的定義。[8]
 
在討論社會政策的時候，價值考慮是不可或缺的，而且隨著社會的多元化，需要廣泛深入的公眾討論；但單靠一套家庭價值卻不能直接推演出切實可行（Implementable）的家庭政策，借用一個比喻：家庭價值的線條太粗，勾畫不出細緻的公共政策。家庭政策中一個值得深思、但經常被忽略的議題，是關於長者的退休保障和長期護理（Long Term Care）等的安老政策。在文化和道德價值上，中國人推崇「老有所養」，但至於「老由誰養？」，卻是一個複雜的政策（政治和經濟）難題。目前，60歲以上長者佔綜援受助總人數近四成，長者人口中約兩成靠領取綜援生活（包括大部分在私營安老院舍的體弱長者），另外估計有近100,000名長者單靠生果金過活。隨著人口高齡化日漸嚴重，供養父母是子女的責任，還是政府的責任？誰是長者的「子女」，所有已婚未婚的子女，還是只有同住的子媳？在政府設計一個社會保障安全網的時候，不得不對這些基本原則有所取態。
 
社會始終會有不願意、或沒有能力供養父母的子女，我們不應任由這些「有子女等如無子女」的長者自生自滅，但當政府介入（Step In），變相是懲罰負責任的家庭、鼓勵不負責任的家庭，對後者仁慈、就是對前者殘忍。政府的政策怎樣才能支持、而不是取代家庭發揮互相照顧的功能？政策是為家庭充權，還是製造倚賴？香港社會是否願意承擔起照顧我們上一代長者的「沉重」經濟包袱，還是堅持家庭和個人的責任？制度上如果我們不懲罰不負責任的子女，不但縱容姑息他們，連其他誠實負責的子女也會覺得制度對他們「不公平」。難道我們需要考慮像其他國家一樣訂立養老法？例如，新加坡便成立贍養父母仲裁庭，讓父母可以通過民事途徑向子女追討生活費，但據報索償個案歷年有增無減，可見法律的阻嚇力也不足以令人孝敬父母。
 
因此家庭價值有難以克服的不完整性，既可能與其他社會價值發生衝突而必須有所取捨，又不足以處理公共政策上重新分配權責、財富、機會的公平公義問題，亦要兼顧現實環境，在有限的公共資源下平衡眾多的社會需要、排出緩急優次。
 
結語： 政策和政治不能分家
 
公共政策有一種自然地「去政治化」（De-politicization）的傾向，著眼於為社會問題尋找技術性的解決方案（Problem-solving），而不反思是否問對了問題：我們為家庭的病況把脈之後，公共政策是否良藥？每一項政策背後都有其價值前設，社會需要就家庭政策提出幾個基本的政治問題：政府、市場、家庭的分工和責任？政府「干預」私人生活的合法性理據何在？是否當家庭失效、家庭成員的福祉受到危害，政府才應該介入？誰決定何謂家庭的「福祉」？最後也最重要的，政府的責任是製造成全幸福的家庭，還是優先照顧不幸的家庭？這是一個政治哲學的原則性問題，也是神學的問題，因為我們對政府的期望直接影響我們將如何回答：教會的責任又是甚麼？