福利政策:如何加強對家庭友善的社福措施

摘要

近年香港特區政府跟隨聯合國大會向各國政府的呼籲，提出重視家庭和諧與建構家庭友善社會，一些政黨、立法會議員、相關的政府部門和部份社福機構亦相繼踴躍 回應，透過不同途徑積極推動家庭友善措施，主要包括經濟援助、增加家庭資源、建構家庭友善工作環境、降低育兒家庭就業障礙、加强幼兒教育支援、幫助兒童健 康成長和促進性別平等。但是，政策成效似乎不大，家庭功能近年仍在減弱。本文嘗試探討其原因，從而找出推動家庭友善政策的障礙與強化家庭功能的其他措施和 方法。

引言

發展經濟學指出人力資源在經濟發展中，佔著重要而決定性的地位。人力資源的生產力可以透過教育來提升。「家庭」是嬰孩出生後，最先接受教育的重要地方。兒 童從小得到良好的培育，成長後對社會作出貢獻；相反，若兒童缺乏正面栽培，長大後需要更多社會資源糾正，社會成本增加。因此，相對於學校教育，家庭教育對 於個人的成長及社會的發展同樣重要。

2000年聯合國大會呼籲各國政府應透過不同層面的政策和措施，建立「家庭友善」的社會，並鼓勵民間機構對強化家庭功能的策略進行深入研究。部分實證研究 顯示「家庭友善」政策可提升勞工生產力和改善工作表現；同時，員工轉職現象減少，強化對企業的忠誠度。由此可見推動「家庭友善」的政策對於人力資源及經濟 發展有著深遠和正面的影響。

近年，香港特區政府亦提出「建構家庭友善社會」等理念，而部分社福機構和政治組織開始積極透過研討會、調查研究和建議書等推廣家庭友善政策；一些立法會議員相繼提出相關議案，[1]而相關的政府部門也積極宣傳家庭友善措施，[2]其中主要包括經濟援助、增加家庭資源、建構家庭友善的工作環境、降低育兒家庭的就業障礙、加强幼兒教育支援、幫助兒童健康成長和促進性別平等的相關措施。

可是，政策的施行往往存在矛盾，而且不夠全面，再加上種種因社會發展而衍生的問題，令家庭功能不斷減退。但政府施政的著力點往往在於「治標」，以致家庭功 能進一步被削弱。有見及此，本文嘗試探討箇中原因，從而找出阻礙推動家庭友善政策的相關因素，以及強化家庭功能的其他措施和方法。

 家庭功能逐漸喪失的原因

從社會的角度看，香港隨著經濟成長，貧富懸殊的問題愈益嚴重，導致家庭功能逐漸喪失。根據香港社會服務聯會(簡稱「社聯」)發表的「香港社會發展指數2008」[3]顯示，雖然整體社會發展較以往幾年有輕微進步，但未能惠及各個階層，令家庭功能被削弱，而箇中原因是低收入家庭的經濟能力不足。全港有五十萬個低收入家庭，他們大部分沒有能力購買現今一般家庭都能擁有的簡單電腦設備，部分家庭甚至沒有能力支付子女開學的使費。[4]當貧者越貧、富者越富，草根階層沒有像富者一樣充裕的資源去栽培小孩時，長此下去有可能形成「接代貧窮」(即一代接一代的持續貧窮)，導致愈來愈多貧窮家庭的出現，這些家庭因為財政上的煩惱很容易忽略「關愛」的重要性，最終只會進一步削弱家庭功能。

脫離貧窮線的家庭也會出現家庭功能弱化的問題，每周工作時間長、工作壓力大，影響對子女的照顧，令家人的關係逐漸疏離。另一方面，單親家庭數量大增，衍生不少照顧兒童及青少年問題；家庭暴力個案大幅上升，幼童不能得到妥善照顧，都會令家庭功能逐漸喪失。

從經濟的角度看，生活費用不斷上升，實質工資不斷下降，令配偶雙方的收入對家庭的生計均變得愈來愈重要，而養育小孩的機會成本(代價)也隨之上升，嬰孩出生率亦因此下降，這意味著社會上的家庭數目會愈來愈少，家庭功能也因此而被削弱。

傳統上，男女的薪酬和工時之差距不小，而工作時間較長地區的男性參與工作的機率遠高於女性，[5]縱然女性如男性般出外工作，傳统「男主外，女主內」的觀念仍強烈，女性仍被視為照顧家人的主要人物，如果職場環境不能提供足夠的彈性讓女性履行她對家庭的責任，一方面會導致婦女工作表現下降，另一方面會減少對家庭成員的關愛，從而令家庭關係緊張。

由於夫婦均需要在外工作，一家人共聚天倫的時間減少，父母陪伴子女的時間被電視、電腦及電子玩具等物質所替代，而「傳統家庭的晚餐」(聚首一堂，共聚天倫)的時間也減少了，家長與子女互相溝通及了解的機會也隨之減少。女性勞工的參與增加，導致市場代替家庭(家庭生產)；[6]長 此下去，會對家庭造成負面的影響。從政策的角度分析，家庭功能喪失的原因有時可能來自政府的政策；外國個案顯示，若政府的社會褔利計劃傾向於照顧貧窮女 性，或單親家庭，社會資源也會傾向貧窮女性或單親家庭，結果就好像處罰雙親家庭一樣，同時亦可能間接鼓勵離婚(因為雙親家庭所得到的社會福利較少)。這 樣，原本出於好意的福利政策，最終反而偏離最初的理念，間接增加了雙親家庭的負擔，長此下去，家庭的功能也會因而逐漸喪失。

從社會價值觀的角度來看，隨著宗教信仰的式微、人們追求個人主義，著重自我多於履行社會及家庭的義務和責任，人與人之間的關係漸漸缺乏宗教信仰所主張的 「關愛」，聯繫人與人之間關係的往往是個人利益，而非發自內心的「愛」。當每人都只關心個人利益，「注重群體、家族的生活模式」就會轉變成「注重個人的生 活模式」。

從現代人生活模式的角度而言，現代人生活文化及科技進步也會削弱人們心目中的家庭價值。首先，隨生活文化改變、要維繫家庭有效運作也變得愈來愈困難。因為 現今的「消費者心態」( 用完即棄)生活文化，令人們的婚姻觀也改變，認為「合則來，不合則去」，只要我覺得不開心，便會選擇放棄，離開家庭，結婚容易，離婚更易。
隨著時代變遷，科技日新月異，人與人之間的關係愈來愈疏離。在未有電視機的年代，人們飯後的時間一家人都會聚在門前一起與鄰居們談天。到電視機出現後，人們飯後的時間便一家人留在家中觀看電視節目，與鄰居的關係當然不如從前。

現今資訊科技發達，互聯網的互動性強，消息傳播快捷，不受時間和地域的限制，也不用同步相向溝通(留言系統)，講者不需理會聽眾是否在聽，聽者也未必需要 回應，簡化了分享資訊或感受的限制，而且跟朋友或陌生人分享事情的新鮮感遠遠大於與父母促膝長談，以致子女容易跟朋友或陌生人在虛擬世界中分享事情(或私 事)，而減少，甚至拒絕與父母面對面分享。即使子女願意跟父母家人談話，家人的關係亦可能依然因為電腦而變得疏離。有些家庭可能每人均有一台電腦，他們即 使是住在同一屋簷下，平日可能只是靠電子郵件來聯絡，更甚者，他們只是坐在對方身旁，寧願用MSN來對話。在虛擬的世界裏，人與人的溝通就轉化為網上一堆 堆的文字或符號，即使人們在MSN聊天室中傳來一個代表笑容的符號，也難以知道對方是否真的笑著，所以人與人之間就好像被一個又一個「視窗」阻隔，最終， 人的「心窗」更難被打開，所以人們應遠離電子科技的負面影響，重拾傳統家庭聚會的樂趣。

鄰舍關係也不再像從前一樣。鄰居相處的心態有所不同，以前當家庭中出現衝突，鄰居就會扮演調停者的角色，平息衝突，各家各戶的小朋友都會在閒時一同玩耍。 現在鄰舍關係都疏離了。當家庭出現糾紛時，鄰居大多數都不太理會，甚致連鄰家姓甚名誰，也不會知道；因為有些人會覺得這是別人的事，不要多管閒事，所謂 「打牌猜拳之聲相聞，致老死不相往來」。故此，當家庭出現問題時，就缺乏鄰里朋友作出調停，令家庭的維繫更為困難。

以往家庭是避難所，當遇上困難或不愉快的事情時，家庭總是能夠提供支援，是一個可以讓人心靈及肉體歇息、消除煩惱的地方;可是現今人們的關係疏離，一家人 的關係仿佛並不存在，只要不合心意便容易與其他家庭成員發生衝突，結果家庭不再是一個共同面對問題、讓人心靈得到慰藉的地方，反而變成了問題所在。

「家庭」對於人力資源有著深遠的影響，可惜家庭功能的減退，產生很多家庭及社會問題。因此香港特區政府近年亦跟隨聯合國大會呼籲提出有關重視家庭和建構家 庭友善社會的措施，各界的行動百花齊放，社福機構和政治組織積極透過研討會、調查研究和建議書等推廣家庭友善政策，一些立法會議員相繼提出相關議案，而相 關的政府部門也積極宣傳家庭友善措施。

「家庭友善措施」

「家庭友善措施」是透過增加家庭資源和加強工作安排的彈性等措施以協助父母平衡工作與家庭，讓他們在工作的同時，又能兼顧家庭的責任，這樣不但能增加就業，[7]而且能確保兒童福利和性別平等社會目標。「家庭友善措施」是以支援家庭功能和加強家庭凝聚力，實現經濟平等和社會和諧一個重要組成部分。家庭友善措施不能達成所有目標，而是在不同措施目標下達到適切的平衡。[8]
推行友善家庭措施的趨勢及觀點，整體歸納如下：[9]
 
1. 增加家庭資源（如:提供經濟援助、增加照顧時間）: 分娩假期、男僱員侍產假期、照顧早期嬰幼兒的育嬰假期、托兒津貼、兒童津貼、家庭津貼、負入息稅及貧窮家庭的開學雜費補貼等，都能在時間及財政上支援低收 入家庭；另外，提高子女免稅額、最低工資、標準工時等措施，不但能提供經濟誘因，促進婦女的工作參與率，而且能讓兒童得到應有的成長和學習環境；
 
2. 建構家庭友善的工作環境、降低育兒家庭就業障礙(若「職場」對「家庭」不友善，所有措施的效果將難以落實): 部分工時制、彈性工時制、家居辦公、職位共享（例如；二人分擔一份工作）、促進全職及部分工時員工的工作的轉換、壓縮工作周(例如: 五天工作)，育嬰假期與照顧家庭假期等。工作時間較有彈性，可以方便家長妥善安排照顧子女及工作的時間，同時，有關政策亦能維持家庭收入，避免因財政上的 問題而影響家庭和諧；
 
3. 降低幼兒托管成本、改善幼兒服務及扶助兒童健康成長：例如僱主可以提供育嬰假期，而較大型的機構，可以在工作地點附近加設幼兒中心，讓父母更安心工作；提 升幼兒教育質素和就學兒童課後照顧等(輔導及情緒發展)，並特別針對基層家庭兒童的成長，確保他們的潛能不會因家境問題受限制；
 
4. 女性育嬰假期的比例明顯仍高於男性，反映職場性別差距仍然存在。若要鼓勵父母在工作及照顧幼兒上更為平等付出，政府應提供更多誘因及措施，例如性別平等的育嬰假期日數，鼓勵男性多分擔家庭責任；

5.推動家庭教育，灌輸正確的家庭價值觀念：鼓勵學校在現行的學校課程，加入家庭友善教育，增加親子活動，並邀請子女父母一同參與；

6. 加強家庭教育及婚姻輔導，提高家長照顧及培育子女的能力(特別是單親和再婚家庭)並額外增撥資源給綜合家庭服務中心，加強預防性措施，支援「高風險家庭」解決實際問題；

7. 改善基層家庭住屋環境及社區設施、提供更多公共活動空間進行親子活動，幫助兩代同住一區，方便互相照應。

政府已積極推行以上部分措施，根據社聯、[10]平機會與婦女事務委員會[11]分別做的調查發現，市民最歡迎僱主實行的家庭友善措施主要為五天工作制、家居辦公、彈性上班時間、男僱員侍產假期、照顧家庭假期等 ，令員工能分擔家庭的工作，享受家庭生活，使生活和工作之間取得平衡，同時藉此提升生產力，令公司最終也能夠受惠，達到雙贏的局面。

措施問題

不過，有關的措施未必可以達到預期的效果。因為政府的政策往往未能全面顧及問題的本質及核心的服務對象，純粹增加假期和資源也不足以加強家庭功能，政府往往忽略了社會上不同階層人士在推動家庭友善措施上所遇到的問題，以致政策上往往存在矛盾，甚致衍生了不少其他問題。

政府一方面主張推動和諧社會，另一方面又制訂一些措施，令有關部門難以適從，社工及老師就是一個典型的例子。他們的工作量大，壓力也不少，試問如果他們因為工作，影響到自身家庭，那麼他們又如何去幫助別人？先以教育界為例，「量化評核」、[12]「殺 校」等問題令老師的壓力大增，原本「作育英才」的使命，如今卻變成了一份辛苦的差事。老師、校長為免被政府「殺校」，確保收生足夠，就要披星戴月，追求 「合格率」及「收生率」，處理煩瑣的行政事務。面對如此大壓力的工作環境，老師本身已心力交瘁，而他們對家庭的照顧亦可能因為工作量大而相對減少，甚至令 老師自身的家庭也出現問題，試問這樣一個老師又如何去推動和諧社會，幫助學生？多配資源給學校幫助學童學習，但也帶來教育工作者的工作壓力問題，跟「家庭 友善措施」概念自相矛盾。

此外，推動家庭友善，應該鼓勵親子活動，而非增加生活壓力，但有些所謂的「親子功課」，其實只不過是要求由父母代替子女完成有關功課而已，因為那些功課過 於艱深，學童難以應付，結果做功課過程中不但沒有達到「親子」的目的，反而家長因為親子功課而發生爭執的事件時有所聞，為父母帶來壓力，最終得不償失。故 此，部分國家，沒有假期功課，方便家人能好好利用假日享受天倫之樂。可惜香港不少學校給予學生太多假期功課，為求「堆砌」好成績，結果假期都變成留在家中 做功課的日子。筆者亦發現有些學校給家長一份清單，列明學童還未達標的地方，要家長幫學童改善，而老師主力在行政事務及協助學校推廣活動。這樣情況，實在 是責任上的本末倒置；說到底，這也是政府政策的問題。

另一方面，政府雖然「致力」推動家庭友善措施，但其政策上明顯存在矛盾。在社工的行業中，政府規定非牟利機構要採取一筆過撥款政策(lump-sum grant)，此政策原意是方便社工團體自由調配資源來安排不同活動，但這往往會引致「同工不同酬」的情況出現；在一筆過撥款制度下，非牟利機構社工的薪 酬表與社會福利署(簡稱「社署」)的社工有所不同，因為社署所採用的不是一筆過撥款政策，長期而言，社署社工的薪酬會較多而穩定，但工作量相對於非牟利機 構的社工一般會較少(或大致相等)。雖然，社工是本著良心為社會服務，其重點不在於金錢，但社工畢竟也是「人」，他們(尤其是前線社工)也會有工作壓力或 財政上的困難。他們都投資了相同的時間和金錢接受專業訓練，但待遇就相去甚遠。長此下去，只會令社會福利行業士氣低落，更甚者，會影響社工本身與家人的關 係，最終會影響家庭友善政策的推行，形成惡性循環。2009年3月1日，五十名社工在灣仔的社署總部外，發起三十六小時絕食，要求政府改變整筆過撥款制 度，就充份反映了政府政策上的矛盾。[13]

其次，在一筆過撥款政策下，社會福利的質素會下降，令政策與原先推動的家庭友善理念有所相悖。福利機構為了節省開支，機構管理層即使不情願也要在員工身上 「打主意」。因為撥款是固定的，但社工及福利助理員的工資會按薪酬表增加，為了節省資源，社工的薪酬及待遇都會變差；有些年資較深的社工可能反而會被裁 員，因為他們的月薪可以高達四萬之多，而用相同的工資，可以聘請多個年資較輕的社工或活動助理(programme worker /assistant)，最終形成新舊員工薪酬不公平，甚至會令到那些懷孕或體弱多病員工遭受歧視，這樣會影響社工的士氣，從而降低社會福利的質素。

另外，政府的政策與福利機構的合作關係由以前的伙伴關係變成現在的「買賣關係」，這也會影響社會福利服務的質素，削弱家庭功能。從前，政府是以「實報實 銷」的形式向福利機構提供活動經費；如今，政府則以投標的方式「購買服務」，不同的福利機構都要向政府提交標書，建議用最少資源，做到有關的活動。在這情 況下，社工的壓力就會更大，因為他們要為有限的資源而費神，把大部分的心力放在資源調配上。

而現時社工界一般採取合約制，令社工要擔心續約的問題。問題是社工是一種十分專業的職業，如果未能續約，就難以再次投入勞動市場。這樣，社工更難專心於服務社群，社會福利活動的質素也會因而受到影響，說到底，最終受害的也是「真正有需要幫助的人」。[14]

所以，若政府要貫徹始終推行家庭友善政策，就得減輕他們(老師和社工)的工作量及壓力，並且提供穏定的工作環境，這樣才能消除政策上的矛盾。

要享受天倫之樂，政府應該鼓勵家庭活動。可是，香港的交通費用昂貴，佔普通工人的工資較大。例如：一家四口住在元朗，如果要到海洋公園或離島遊玩，又或到 港島探親，低收入家庭確可能不易負擔，所以政府應該如一些外國措施般給予家庭假日交通優惠。如今公共巴士公司卻倒行逆施，為了增加更多的收入，給予老人的 乘車優惠由假日改為平日(即取消假日「一元乘車優惠」)，[15]增加家庭假日共聚成本。此外，政府亦可增加文化、康樂優惠，甚至放寬泊車限制，補貼家庭活動，如本地遊津貼等。如果沒有這些優惠，一些收入較低的家庭較難透過假日的家庭活動來增進家人之間的感情。

另外，政府應該加強家庭教育的宣傳。這不是單靠一個部門就能達成，而是要所有部門凝聚共識，共同推動，而宣傳也要注意對象，不應只有口號。一些宣傳口號不 但沒有定立明確的宣傳對象，而且不合乎社會現實的情況。例如，政府宣傳「求學不是求分數」，這廣告不是向兒童說，而是向家長說，目的是不要增加子女的讀書 壓力。可是，在「合家歡」時段播出此宣傳片，卻變成提醒子女「教訓父母」，不要再計較他們的分數高低，不要再强迫他們讀書。當然，「言者無心，聽者有 意」，原本為了減少父母給予子女的讀書壓力，卻增加了父母與子女之間的衝突，最終破壞家庭融洽的氣氛。

政府往往在推動親子活動的同時，亦有阻礙家庭活動，筆者多次見到不少車輛由於假日找不到泊車位而停在沒有阻塞交通的地方，最終被發出告票罰款。本來一家人興高采烈，但因告票而掃興，甚至有夫婦為此吵鬧收場。[16]

建議

其實，要推動任何政策(包括家庭友善措施)，難免牽涉資源運用，但問題不是在於決定做甚麼、做多少、如何做，而是在於為誰而做。上述「求學不是求分數」的 例子反映出政府只集中在減少學童的讀書壓力，但忽略了對整體家庭和諧的影響，結果弄巧反拙。除了政府外，公司或機構的態度也極為重要。即使政府積極推動， 但是公司或機構執行不力，只有口號而沒有任何實際的行動及定立明確的對象，再多的宣傳也只不過是「空口講白話」，根本解決不到任何問題。

在實際和可行的情況下，落實公共政策，需要先就建議對家庭的影響作全面研究及評估，而非找一位高官統籌各部門，便能在推行有關政策時，朝著強化家庭功能的 方向發展。當然，要推行家庭友善措施並不只是政府或個人的責任，而是要整個社會的配合。另外，施政時不應該只為了評級，只懂跟著國際潮流的做法，「人有我 有」施政思維，反而應該要持之以恆，對症下藥，這樣才能夠達到建立「家庭友善」的社會的目標。

一直以來，教會在宣揚「關愛」及「重視家庭」方面都做得不錯，對象清晰，目標明確，所以在如何促進家庭關係、宣傳家庭和諧等問題上，與教會合作或向之借鏡是一個可取的選擇。

結語

其實，問題的核心往往在於人格特質與品格修養。如首段提及，「家庭」的重要性在於它是最先讓人接受教育的地方。在一個家庭裏，父母的言教身教影響著子女成 長以及待人接物的態度，所以家庭環境不但影響家庭的和諧，更影響兒童長大後的人際關係!曾有一位作家這樣說：「前蘇聯社會學家H‧尤里克維奇研究發現，一 樁婚姻的命運，不是由男女雙方結婚時感情的多寡來決定，性的吸引力作用則更低，真正起壓倒性作用的是夫妻雙方的人格特質：是否善良、自私與否、能否約制自 己的慾望、能否以對方的感受為感受等等。這些人格上的特質，要比肉慾和愛情更多地決定夫妻間如何互相對待，彼此心靈上接近到何種程度。」[17]維持人與人之間的關係、家庭功能，終歸也是個人的人格特質問題。

這是社會最需要，也應是社福措施的主要目標。